新财观以中央金融工作会议精神为指导建立地方债务风险化解长效机制和管理机制维护地方金融安全
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新财观以中央金融工作会议精神为指导建立地方债务风险化解长效机制和管理机制维护地方金融安全
作者周道许，清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任、原贵州省政府副秘书长、金融办党组书记、主任
陈旭，恒泰证券股份有限公司资产管理部总经理兼中关村软件联盟金融专委会副秘书长
题以中央金融工作会议精神为指导建立地方债务风险化解长效机制和管理机制维护地方金融安全
地方债务风险作为影响地方经济发展与金融安全的重要因素之一，近年来一直受到我国政府重点关注。
从1997年开始，全国金融工作会议每五年召开一次，为未来一段时间金融监管和改革工作指明方向。2023年10月底，这一中国金融领域最高规格会议从“全国”金融工作会议升格为“中央”金融工作会议。两字之差，凸显本次会议的重要意义，充分体现了党中央对金融工作的集中统一领导。
本次会议，“防范化解金融风险”被多次提及，“风险”一词在通稿中出现了19次之多。其中，“地方债务风险”依然是本次会议着重聚焦的重点风险领域。会议强调，“全面加强金融监管，有效防范化解金融风险”，明确提出要建立“防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。”
由于地方政府债务问题较为复杂，既包括一些理论问题，更涵盖财政、金融等诸多政策和实践性问题。本文力求以中央金融工作会议精神为指导，对一些基本概念在底层逻辑上进行梳理，对地方政府建立债务风险化解长效机制和债务管理机制，维护地方金融安全提供参考建议。
一、需首先明确“化债”的视角问题
中央与地方关系是国家体制中，纵向权力与资源分配的基本关系。在具体的人权、事权、财权等权责利问题上，更是不断根据新的形势需要，处于不断改革优化中。
截至2022年底，中央政府的国债余额25.6万亿元，远低于地方政府债务余额35.1万亿元（不包含地方融资平台债务）。因此，本次中央金融工作会议提出“优化中央和地方政府债务结构”。
因此，本文是以保持中央与地方在化债问题上这种“紧平衡”状态为前提，站在地方政府的视角提出相应的债务化解管理机制和长效机制。这种视角就决定了地方政府在具体的化债策略中，不可避免的包含了向同级政府学习经验，向上级政府谋求全方位支持的重要举措。事实上，如果站在更宏观的视角，探讨全盘债务的化解问题，可讨论的因素反而变得极其有限——在发展中增强自身实力，获得增量资金，降低债务率，维护金融安全才是根本之道。
二、“化债”到底化的是什么债
（一）与地方政府有关的债务分类
与地方政府有关的债务，至少包括如下四类
1. 地方政府的“法定”债务
即纳入财政预算，地方政府以自身为融资主体，发行的地方政府专项债和一般债。目前，35万亿地方政府“法定”债务处于安全可控的范围。
2. 地方政府的“隐性”债务
地方政府的“隐性”债务是通过统计而来，以财政部地方政府全口径债务监测平台统计的隐债主体和各主体隐债规模为准。由于地方政府“隐性债务”并非法律概念，理解这一概念需从本质出发，即
（1）隐性债务从法律关系上看，可能是企业等主体的债务，但本质上是地方政府自身需要承担的债务，偿债主体仍然是政府；
（2）从2015年后，新增长的隐性债务属于违法行为（至少违反中华人民共和国预算法》）；
（3）对于新增隐性债务的判定如果一项债务超出了企业的市场化偿债范围，超出部分由地方政府以各种形式承担兑付义务，则超出部分即被判定为隐性债务；
（4）地方政府可以与企业发生正常的经济往来，但需要把握两个基本原则一是履行必要的政府采购程序；二是定价必须市场化。
3. 地方“城投公司”的债务
地方“城投公司”诞生于特殊的历史时期，对地方经济发展起到了重要的推动作用，但也积累了大量、难于统计、难于偿还的债务。地方城投公司的债务至少包括
（1）与银行的信贷融资；
（2）在发展和改革委、交易所、银行间交易商协会发行的标准化有价证券（标准化债券）；
（3）与持牌贷款类非银行金融机构发生的非标准化信贷（信托公司、金融租赁公司、小贷公司等）；
（4）有真实贸易场景支撑，合规状态下与租赁、保理等类金融机构形成的应付债务；
（5）无真实贸易场景支撑，单纯以融资为目的，在非合规状态下与租赁、保理等类金融机构形成的应付债务；
（6）贸易往来中与上下游企业形成的债务（预收款、应付款、应付票据等）；
（7）在地方金融资产交易平台，发行的有价证券或以“应收款”为底层资产承担卖出回购义务而形成的债务；
（8）与第三方形成的民间借贷行为。
4. 地方“国有企业”的债务
除城投公司外，隶属于地方国资系统、财政系统的国有企业，也会根据自身业务需要进行举债，偿债来源为自身盈利。虽然，地方国有企业的债务与地方政府关联度较低，但由于地方政府为实质意义上的股东，如果处
新财观以中央金融工作会议精神为指导建立地方债务风险化解长效机制和管理机制维护地方金融安全
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